מה עוצר שינוי בממשלה

כבר שבע שנים שתובנות מסייעת לממשלות להוביל שינויים. ידענו הצלחות, וידענו גם כישלונות. כל כישלון גרם לנו לשאול את עצמנו שוב ושוב למה זה קורה. הרי יש מדריך תכנון, ויש אגפי מדיניות, ויש מדדי תוצאה. ועדיין, מדוע גופים ציבוריים בכל העולם מתקשים להוביל שינויים? הגיע הזמן לדבר על זה. הנה שלוש סיבות אפשריות, שלא קשורות לדרג הפוליטי.

אין תמריץ מערכתי לשינוי. רק תמריץ פנימי.

נהוג לחשוב שמנהלים שלוקחים סיכונים - עלולים לשלם מחיר אם ייכשלו. אלא שבמגזר הציבורי, באופן פרדוקסלי, המנהלים ישלמו מחיר גם אם יצליחו. שינוי של ממש תמיד מייצר התנגדות. ולכן, אם אין התנגדות - כנראה שאין שינוי. אך במגזר הציבורי, ההתנגדות מתנהלת כמעט תמיד במרחב הציבורי. שם הפקידות חשופה הרבה יותר, ואין באמת מי שיגן עליה.

מדוע שמנהל בממשלה ייכנס לתוך "שדה הקרב" הציבורי מיוזמתו? גם אם יצליח, יהיו שיפגינו נגדו וינסו לרוב לפגוע ביושרתו. נחת הוא לא יראה מההצלחה. התוצאה היא שלאף אחד לא דחוף לייצר שינוי, ואין באמת תמריץ של ממש לקדם זאת. הסיבה היחידה להוביל שינוי במגזר הציבורי היא אמונה פנימית עמוקה שהובלת השינוי היא היא השליחות המוטלת על עובד ציבור.

הבעייה היא שזה לא מספיק. המערכות הממשלתיות בארץ ובעולם חייבות לייצר תמריץ מערכתי להוביל שינוי של ממש. ב"שינוי עומק" אין הכוונה לדברים שכולם רוצים בהם (עוד תקציבים למשל), אלא לשינוי ב"ליבת הייצור", בתהליכי העבודה עצמם. אלו המקומות בהם מי שמשנה, חושף עצמו רק לסכנות - מול עובדיו, מול מנהליו ובעיקר מול המתנגדים והציבור.

חז"ל אמרו ש"אין ממנים פרנס על הציבור, אלא אם כן קופת שרצים תלויה מאחוריו" (מסכת יומא, דף כ"ב, ב'). אמירה מוזרה. לא ברורה. אך אולי מאחר וכל שינוי מביא התנגדות, וכל התנגדות מייצרת "קופת שרצים" כנגד מובילי השינוי, הרי שמי שלא הוביל שינוי ולא הביא על עצמו "קופת שרצים" - עדיף שלא ימונה. כיום, לצערנו, פחות ופחות מנהלים ומנהלות במערכת הציבורית מוכנים לשלם את המחיר הזה.

יש הרבה אנשי מדיניות. אך מעט יזמי מדיניות.

לפני עשור, כאשר כתבנו את מסמך ההקמה של אגפי מדיניות בממשלה, ראינו לנגד עינינו סיירות מטכ"ל קטנות, המורכבות מ"דם חדש" (אנשים שזה עתה סיימו תואר או עבודה ראשונה, ונחושים לשנות) ו"בעלי ניסיון" (אנשים המכירים היטב את המערכת, ויודעים איך לשנות אותה).

אך חלק גדול מאגפי המדיניות ממוקדים כיום במדידת תפוקות ותוצאות, ולא בהובלת שינויים במערכת. בשנים האחרונות התווספו לפחות כמאה אנשי מדיניות לממשלה. בהתאם להנחיית נציבות שירות המדינה, יש אגפי מדיניות כמעט בכל משרד. לכן, חייבים להתקדם: השלב הראשון, של יצירת תשתית מדידה בממשלה, מאחורינו. הגיע העת לעבור הלאה - ולהתמקד בחיזוק אפקטיביות הממשלה.

מי הגורם שאינו ישן בלילה בגלל ביצועים בעייתים? מי אמור לדחוף את המשרד לקפיצת מדרגה? אם אגפי המדיניות משקיעים את מרבית זמנם ברגולציה על תהליכי התכנון והשיתוף, הם יתקשו לייצר גם רוח יזמית. תהליך גיבוש תוכניות העבודה אמור לייצר הזדמנות לחשיבה, אך הוא הפך לריטואל.

הרצון שאיתו יצאו לדרך, אודי פראוור ואנוכי, לייצר מנגנון יזמי אשר "ממציא עצמו מחדש" אחת לכמה שנים - עלול להפוך למנגנון בירוקרטי אשר מייצר הרבה ניירת ומעט אימפקט. מדדים ומספרים נראים טוב בתקשורת. אבל התוצאה שהממשלה נדרשת לה היא לא סיקור חיובי, אלא שינוי וקפיצת מדרגה.

נדרשת שפה ומתודולוגיה של שינוי ציבורי

מסמך, חשוב ככל שיהיה, איננו שינוי ציבורי. גם לא וועדה, וגם לא נאום. שינוי ציבורי בסוף מחייב "דלתא" במונחי משאבים ונהלים. במילים אחרות, אם העובדים משקיעים את זמנם באותה צורה, אם מפעילי השירותים עושים את אותו הדבר ואם תהליכי מתן השירות לא השתנו - לא שינינו כלום. ניתן למדוד את היקף השינוי (בזמן או בכסף). ניתן למדל אותו.

אך בעוד מדריך התכנון הממשלתי שפורסם לפני כעשור יצר את "שפת התוצאות", טרם מוסדה "שפת השינוי". הגיע העת לעדכון אמיתי של המדריך, כך שידבר על שינוי. מהו שינוי? מתי הוא קורה? איך ניתן לדעת שקרה? איך ניתן לייצר אותו? ובאיזה מסמכים הוא מוגדר? אם לא נדבר על זה, זה לא יקרה.

המושגים מוכרים, במיוחד לאנשי התקציבים וליועצים המשפטיים. הם מבינים מיד מתי מדובר בשינוי של ממש, ומתי באמירות ריקות. להם ברור ששינוי מחייב תקציב, החלטת ממשלה, נוהל או מכרז. אך הגיע העת לייצר ולהטמיע את השפה בממשלה כולה. הגיע הזמן גם להגדיר מדדים לקיומו.

***

שלושת המעצורים הללו אינם קיימים רק במשרדי הממשלה בישראל. אלא גם במשרדי ממשלה ובערים בעולם. חלקם רלוונטים גם לחברות פרטיות, אם כי הצורך המתמיד להציג רווחים ולהיות יעילים יותר מייצר תמריץ ודחיפות. אך העובדה שמדובר בצרת רבים, אינה תירוץ לאי-עשייה. 

הגיע הזמן לייצר את הפרק הבא בקידום אפקטיביות הממשל בישראל. זה תלוי רק בנו.